国网如东县供电公司：强化监督，推进产业单位管理提升

[9]徐卉：《通向社会正义之路——公益诉讼理论研究》，法律出版社2009年版，第103页。

应当确定紧急权力的边界及范围，不允许无限授权，即使是便宜行事也应要求其遵循一定的原则和要求。（2）禁止5人以上（包括5人）在街上聚集、行走，禁止游行、演讲、呼口号、鼓动，以及制造动乱和违法行为。

[18]绝大多数国家都建立了相应的应急法治。军事当局在戒严期间享有以下权力：（一）白天或夜间进入居民住宅搜查。对于紧急状态中的行政行为，利害关系人能否请求救济，各国的规定不尽相同。因此，严格规范紧急状态的宣告具有重要意义。规范的具体方法主要有： 一是明确规定政府和行政机关行使紧急行政权的目的。

征调是指政府强制有关公民提供一定劳务或者财物的措施，如调用民工。如英国思想家洛克把行政紧急权力和行政非常权力称为行政特权，并认为，在某种场合，法律应当让位于执行权。3.当某些极端事件发生后，行政措施的制定者的确无法克服恐慌，从而有可能制定了存在偏见或非理性或缺乏远见的措施时，就需要对每一项行政措施的实施规定一个适用的期限，也就是所谓的日落条款。

心理学研究已经证实，当公众经历了危机事件的打击之后，不清楚下一次危机事件是否会发生时，往往运用可得性启发来评价其发生的可能性，即最容易被公众所想起的事件通常被误以为这个事件经常会发生。与对某一风险的平淡心理态度的结果相比，那些能够让人产生剧烈感情的风险，对于其概率的变化，公众则要麻木得多。那么又如何避免这种消极后果，从而尽最大可能保证行政措施的合法性呢？凯斯· R ·孙斯坦经过研究，发现极端事件引发的集体恐慌对民主政府制定理性的政策措施将会构成挑战这一事实后，认为成本—收益分析能够为政府的行为提供一个公平的评价方法，从而有效抵制恐慌情绪的影响。他还特别指出，公众显著高估了广为人知的致死原因，比如龙卷风、癌症，却低估糖尿病、哮喘造成的死亡。

18世纪的博弈论[25]、20世纪中叶的预期效用理论，以及20世纪60到70年代的主观预期效用理论等关于人们在风险状态下的决策理论都缺少情绪的内容，特别是排斥负情绪在决策中的作用。[47]同样，在我国5·12汶川大地震后，在关于汶川县城是迁还是留的问题上，90%以上的汶川民众希望异地重建，该县小毛坪村村主任甚至提出，就是迁到新疆边陲，也不再回去了。

[51]罗腾斯杰克(Rottenstreich)等学者的研究则发现，公众不仅对概率的变化缺乏敏感性，而且这种不敏感性依赖于公众对特定风险的心理态度。更为消极的后果则是中了恐怖分子的阴谋，即过度反应将导致社会变得残暴，这种残暴不仅仅会使潜伏的恐怖分子转变为显现的制度性恐怖，并会使使用暴力成为解决争议的合法形式。[69]See Sunstein, C. Cognition and cost — benefit analysis. University of Chicago Law School, John M. Olin Law Economics Working Paper No.85(1999). [70] See Stephen Breyer, Breaking the Vicious Circle: Toward Effective Risk Regulation, Cambridge: Harvard University Press.(1993).pp.33-51. [71] See EricA. Posner and Adrian Vermeule, Terror in the Balance: Security, Liberty and the Courts, Oxford University Press.(2007).p284. [72]See Bruce Ackerman, Bruce Ackerman, wThe Emergency Constitution, Vol.113 Yale L. J.(2004).p.1029. [73]参见郭淑珍：《科技领域的风险决策之研究——以德国法为中心》，台湾大学法律学研究所硕士论文，1996年，第28页。这两项职责的主要功能是清楚了解本行政区域内各类风险类型，储备相对完整和可靠的信息资料，从而为极端事件的风险评估奠定基础。

它的意思是指，当极端事件刚刚发生时，国会中代表仅仅以51%的简单多数就能够宣告紧急状态，并授予行政机关广泛的紧急权力，但是，紧急状态(自然包括紧急权力)只能持续40到60天。比如，2001年9月11日的恐怖袭击发生后，即使是美国政府也无法预测一周之内出现更猛烈的袭击的可能性，一个月之内呢？又如，2002年12月非典就已经在我国广东地区蔓延了，但中央政府最终决定成立指挥部全面抗击非典却是在2003年4月份。但杰克森(Johnson)等人的研究表明[38]，能够引发生动的、鲜明的心智图像的危险会促使人们更愿意购买保险。运用决策学的研究成果，阐述了包括恐慌在内的情绪在公众的决策中扮演了非常重要的角色。

9·11恐怖事件就是一个明显的例证。See Loe- wenstein G F, Weber E U, HSee C K, Welch N.，Risk as feelings. Psychology Bulletin, Vol.127, 2001(2)pp.267-286. [29]See Loomes G, Sugden R.，Regret theory: An alternative of rational choice under uncertainty. Economic Journal, 1982(92).pp.805-824. [30] See Ritov I, Baron J., Reluctance to vaccinate: Omission bias and ambiguity, Journal of Behavioral Decision Makingf 1990(3).pp.263-277. [31] See Bell D E.，Disappointment in decision making under uncertainty, Operations Research, 1985(33) pp.1-27. [32]参见庄锦英：《情绪与决策的关系》，载《心理科学进展》2003年第3期。

这种歪曲可以有多种表现形式：如片面扩大危险的程度、忽视隐私权和平等权等重要的价值，将反恐的罗网撒向社会上最弱和最无助的人：移民、政治避难者、非公民、少数民族、穆斯林和以色列人等。[2]在很大程度上，两位记者先生的告诫体现了本文将要阐述的问题——公众对于类似于切尔诺贝利核事故或者非典那样的具有发生原因的难以预测性、演变过程的不确定性、影响后果的严重社会危害性，发生概率又比较低并且政府又很难有效处置等特征的事件[3]的风险认知是什么，它是如何产生的？恐慌对公众的判断或决策能起作用吗？如果能够，那么是何种影响？特别是，在民主社会的背景下，这又会对政府为预防下一次极端事件不再发生或者损害的不再扩大而制定的各类行政措施[4]产生什么影响？对行政法律制度又隐含着什么意义？ 二、极端事件的风险认知 管理学的主流观点认为，风险是某一事件发生的可能性及不利后果。

如果公众能在脑海中设想出更坏的情况，他们就可能十分警觉，对风险概率的理性估计将会被恐慌所排斥。他概括了15组，共30项风险特性：无法控制与能够控制、致命性与非致命性、全球灾难性与非全球灾难性、令人担心与不令人担心、损害后果的不特定性与特定性、对下一代具有高度的危害性与低度危害性、很难减少与容易减少、风险会增加与减弱、自愿遭受与非自愿遭受、能够观察到与不易观察到、不为暴露其中的人所知与可以所知、影响的即时性与缓慢性以及不为科学所知与为科学所知。[68]显然，当时社会公众的恐慌要对宝鸡市死命令负很大的责任。这种风险评价方式类似于贝叶斯定理[42]所体现的原理，从而不适当地扩大极端事件发生的概率。美国大公司裁员将达到20万。[53]凯斯· R ·孙斯坦同样认为，当恐慌情绪高涨时，公众会集中于事件的糟糕结果，对于这种糟糕结果不太可能发生的情况则不注意，而恐怖事件发生后，这种现象最容易发生。

[30]后来，研究人员又提出失望理论。[60]当某一事件的风险不为公众所认识，而公众仅凭道听途说形成自己的看法时，信息连锁效应就开始产生了。

[18]研究人员发现，人们对危机事件的恐慌情绪是对一种将来不利后果的纯粹的生理反应。[60]前引[44]，第105—108页。

[73]这一做法，已经在世界上一些国家实行。这些学者认为，9·11事件发生后，政府官员可能感到恐慌或者政府官员可能不会感到恐慌，但公众可能感到恐慌。

[34]See Clore, G. L, Cognitive phenomenology: Feelings and the construction of judgment, In L L. Martin A. Tesser (Eds.)，The con- struction of social judgments. Hillsdale, NJ: Erlbaum.(1992).pp.133-163. [35] See Zajonc, R. B.，Feeling and thinking: Preferences need no inference, American Psychologist, 1980, (35).pp.151-175. [36]See LeDoux J. The emotional brain. New York: Simon, Schuster.(1996)pp 1-20. [37] Loewenstein, G.，Weber, E.，HSee , C.，and Welch, N.，Risk as feelings, Psychological Bulletin(2001). Vol.127, pp267-286. [38] See johnson, E, J.，Hershey, J, ，Meszaros, J.， Kunreuther, H.. Framing, probability distortions, and insurance decisions., Journal of Risk and Uncertainty, 1993(7), pp.35-51. [39] See Kunreuther, H.，Limited knowledge and insurance protection, Public Policy, 1976(24).pp.227-261. [40] See Lang, P. J.，The emotion probe: Studies of motivation and attention, American Psychologist, 1995(50).pp.372—385. [41] See Clark, D. M., A cognitive approach to panic, Behaviour Research and Therapy, 1986(24).pp.461-470. [42]贝叶斯定理用于投资决策分析是在已知相关项目B的资料，而缺乏论证项目A的直接资料时，通过对B项目的有关状态及发生概率分析推导A项目的状态及发生概率。这种自动扶梯将使得行政紧急权力持续相对短暂的时期，紧急状态也不断地在走向死亡。以上分析表明，通过可得性启发和概率忽视的机制，对极端事件的恐慌会阻碍公众对风险的理性判断，不适当地扩大危机事件发生的可能性。某些极端事件发生后，面对社会和公众的恐慌性情绪，行政机关为了向公众保证下一次极端危机事件不再发生，他们会制定一些极端严厉的措施，这些措施很可能会损害那些无辜者的权利。

[76]显然，给予这些无辜的受害者相应的补偿是实现公平的需要。这可能会导致整个团体作出不理性的决策，即使每一个个体都明知该决策是非理性的。

比如，公众是否会买自然灾害保险极大地受其近期经历的影响，如果洪水并不在最近发生，住在冲积平原上的人们就不大可能买保险。[75] 4.规定行政补偿机制。

北京某报记者回山西，到家不过5分钟，邻居全躲开了……[65] 五、对行政法制改革之启示 以上分析表明，公众对极端事件的风险会产生一种恐慌认知，而恐慌在风险决策中扮演非常显著的角色。这样的例子有，亚洲的科鲁(Koru)病的爆发(人们相信他们的生殖器正在缩小)而引发的大规模恐慌[13]、没有经过证实的疯牛病的谣言[14]、发生在美国的对儿童单纯疱疹病毒的过度反应，[15]以及2003年人们对非典事件歇斯底里的恐慌等。

他同样运用因子分析，发现自己研究结论与早期学者的研究结论基本一致，像核反应堆事故、核战争爆发、航天飞机事故、辐射性的垃圾等危险的风险，人们的认知结果是不可知的恐慌性风险。他们指出，感情能够淹没意识……因为我们的大脑神经在历史的进化过程中是这样的，从感情系统到理性评价系统的联结要强于从理性评价系统到感情系统的联结。[5]对于风险的本质，即到底它是一种客观存在，还是具有主观性，学术界存在争议。[10] See Fischhoff, B., Slovic, P., Lichtenstein, S.，Read, S., Combs, B.，How safe is safe enough? A psychometric study of attitudes towards technological risks and benefits Policy Sciences, 1978(9).pp.127-152. [11] See Paul Slovic, the perception of risk, Cromwell Press, Trowbridge, UK.(2007). PP.225-226. [12] See Paul Slovic. Elke U. Weber, Perception of Risk Posed by Extreme Events at the conference of Risk Management strategies in an Uncertain World, Palisades, New York, April 12-13, (2002). [13] See Gwee, A. L Koro, Its origin and nature as a disease entity, Singapore Medical Journal, 1968(9).p3. [14] See jacobs, N, The phantom slasher of Taipei: Mass hysteria in a non - Western society, Social Problems, 1965(12).pp.318-328. [15] See Loewenstein, G.， Mather, J.，Dynamic processes in risk perception, Journal of Risk and Uncertainty, 1990(3).pp.155-170. [16]参见刘燕华等：《风险管理——新世纪的挑战》，气象出版社2005年版，第14页。

该机构由来自多个领域的风险专家组成。[24]即人们在对可能性的各种选择方案的后果的评价基础之上来做决定。

人一生下来就对蛇、蜘蛛等感到害怕。面对公众的恐慌，政府官员被迫做出恐慌的反应，除非他们对公众的要求没有承担足够的责任。

但是，如果它的发生概率从零增加到1%，那么就会引起公众强烈的关注和担心，并尽全力避免它。大量的研究已经发现，心情好的人做出乐观的判断和选择，心情不好的人做出消极的判断和选择。